Shanghai y la Ciudad de México: reformas territoriales y gobernabilidad Miguel Ángel Hidalgo Martínez, Investigador en el Centro de Estudios de China de la Universidad de Tecnología Sydney (Australia)

In Estudios, Sociedad by Xulio Ríos

Los gobiernos de China y México han tenido una función fundamental en las transformaciones sociales y económicas profundas que han tenido ambos países principalmente desde la segunda mitad del siglo pasado. El presente capítulo propone un acercamiento desde la geografía política para analizar la manera en la cual se han transformado el poder del gobierno en relación con el espacio. La parte empírica de este capítulo establece un análisis comparativo entre las estrategias  que el gobierno central chino y el gobierno federal mexicano han implementado para reconfigurar la administración pública y gobernabilidad de dos de las ciudades más grandes en sus respectivos países y en el mundo: Shanghai y la Ciudad de México. En el primer caso, el énfasis es en el establecimiento de distritos y la abolición de condados; mientras que en el segundo se discute la reforma que separó a la capital de México del control directo del gobierno federal, otorgándole más autonomía política.

 

Introducción

Las ciudades de China y México han tenido transformaciones económicas aceleradas desde la segunda mitad del siglo pasado, proceso en el cual sus respectivos gobiernos han sido fundamentales como agentes económicos y organismos planificadores y reguladores. En el caso de China, las zonas económicas especiales que estableció el gobierno central para implementar las reformas económicas fueron una estrategia del estado para flexibilizar y consolidar su control sobre la sociedad y la economía. Por otro lado, el gobierno federal de México ejerció un control centralizado de la sociedad particularmente en la década de los 1960s y 1970s, apoyándose en empresas paraestatales para implementar estrategias planificadas de desarrollo económico. En ambas historias resaltan los cambios políticos que ha habido en dos ciudades, que son un referente para comprender la importancia del gobierno en la vida pública de China y México: Shanghai y la Ciudad de México.

El gobierno central de China impulsó nuevas e innovadoras reformas económicas a principios de los 1990s para sostener el acelerado crecimiento económico que comenzó a finales de los 1970s (Huang, 2008a). Estas reformas hacían énfasis en la fuerte intervención del gobierno para orientar la inversión a la construcción de infraestructura urbana, para lo cual canalizaba enormes cantidades de subsidios y préstamos bancarios preferenciales a empresas paraestatales (Huang, 2008b). La ciudad en donde el gobierno central comenzó estas reformas, para después exportarlas a otras provincias del país, fue Shanghai. La gran reforma territorial que precedió y sirvió de soporte institucional para llevar a cabo esta nueva era de reformas en Shanghai fue la creación del distrito de Pudong en 1993. Por otro lado, en México comenzó una descentralización gradual del aparato gubernamental desde principios de la década de los 1980s (Espinoza Valle, 1986; Guarneros-Meza, 2009). La Ciudad de México, entonces denominada “Distrito Federal”, se convirtió en el epicentro de estas reformas, cuando en 1985 un terremoto destruyó la ciudad, evidenciando la ineficiencia con la que el gobierno federal administraba los servicios públicos y la infraestructura (Cuevas Ramírez, 2005). En 1997, después de multitudinarias protestas y propuestas de reformas políticas, el gobierno federal mexicano concedió a los habitantes del Distrito Federal el derecho de tener un gobierno con autonomía política.

Shanghai y la Ciudad de México son ciudades de importancia nacional en sus respectivos países. En el caso de Shanghai, es una de las cuatro ciudades a nivel de provincia, siendo las otras tres Pekín, Tianjin y Chongqing, directamente bajo la supervisión del gobierno central. Estas ciudades son jurisdicciones estratégicas para proyectos o políticas públicas de alcance nacional (Leng, 2010), tal como las reformas económicas en Shanghai en los 1990s o la construcción de la presa más grande del mundo, la Presa de las Tres Gargantas, en Chongqing (Goodman, 2004). La importancia de la Ciudad de México no es solamente política, por el hecho de ser la capital del país, sino que es también el centro económico nacional. Esta ciudad no siempre estuvo en el centro de la historia política de México, ya que hubo otras ciudades que fungieron como capitales, particularmente en tiempos de guerra durante el siglo XIX (UNAM, s.f.). El entonces Distrito Federal se consolidó como un proyecto político territorial en 1970, cuando el gobierno federal dividió su territorio en “delegaciones”, como actualmente se encuentra. La comparación de las características de estas dos ciudades, que presenta la tabla 1, muestra similitudes económicas, algunas divergencias políticas y elementos importantes a considerar para plantear un análisis comparativo entre las reformas territoriales más importantes que las han transformado desde la década de los 1990s.

Tabla 1. Shanghai y la Ciudad de México: dos historias paralelas

Variable de análisis Shanghai Ciudad de México
Población 24.15 millones
(1.75% de la población de China)
8.91 millones
(7.5% de la población de México)
Área 6,340 kilómetros cuadrados
(.07% del área de China)
1,485 kilómetros cuadrados

(.07% del área de México)

Producto interno bruto (PIB) en RMB
(en 2015)
380.6 miles de millones de dólares estadounidenses

(3.6% del PIB de China)

143.31 miles de millones de dólares estadounidenses

(16.74% del PIB de México)

Territorios administrativos
(en 2016)
16 distritos 16 delegaciones
Principales funciones políticas y económicas Ciudad líder en reformas económicas
Centro financiero
Capital de México
Centro económico de servicios y finanzas

Fuentes: 上海统计局, 2015; INEGI, 2015; INEGI, 2016.
La conversión del peso mexicano y el yuan a dólares estadounidenses se hizo con el tipo de cambio promedio de Diciembre del 2016, siendo el siguiente: 1 dólar estadounidense=19 pesos mexicanos y 1 dólar estadounidense=6.3 yuanes

El poder político de los gobiernos se expresa en términos territoriales a través de la configuración de las relaciones que existen entre los distintos territorios administrativos que conforman un país. El proceso de planear y decidir los cambios en la relación de poder entre dichos territorios cambiando las fronteras entre ellos  se llama “territorialidad” (Cox, 2002). Este proceso confiere a los gobiernos una intrínseca característica de inestabilidad y flexibilidad (Jessop, 2002), permitiéndoles implementar nuevas estrategias para controlar los recursos dentro de sus fronteras. Además de cambiar la configuración de las fronteras, los gobiernos también pueden cambiar la naturaleza política de sus territorios domésticos. Por ejemplo, establecer determinados territorios como provincias, regiones económicas especiales o distritos bajo el control directo del gobierno central. El gobierno federal mexicano implementó una estrategia territorial cuando en 1974 estableció a Quintana Roo y a Baja California Sur como provincias, siendo anteriormente territorios directamente bajo su control. La reforma política del Distrito Federal es el segundo cambio territorial más importante que ha tenido México desde los 1970s. En el caso de China, los procesos de territorialidad implementados por el gobierno central son más complejos, constates y articulados en base a planes económicos centralizados (刘君德,1999).

El estado en China, incluyendo al gobierno central y a todos los distintos tipos de gobiernos locales, cambia frecuentemente sus relaciones territoriales de poder en relación a políticas públicas u objetivos económicos específicos (刘君德,1999; Cartier, 2015). Uno de los cambios territoriales más importantes con los que el gobierno central chino ha reconfigurado varios territorios es el establecimiento de distritos (Cartier, 2011). Los distritos son territorios bajo el control directo de ciudades a nivel prefectura y ciudades a nivel provincia, por lo que tienen menos capacidad de gobernar los recursos en su jurisdicción. En términos generales, dependen de los gobiernos de las ciudades en donde se ubican (Jae & Tao 2004, 2010). El establecimiento de distritos se hace comúnmente mediante la abolición o fusión de condados, que son territorios administrativos con más independencia para planear e implementar políticas públicas. Por consecuencia, cuando el gobierno central, mediante el Ministerio de Asuntos Civiles del Consejo de Estado, aprueba el establecimiento de un distrito, está aumentando el poder político de las ciudades.

La primera parte de este capítulo discutirá las reformas territoriales en la configuración de Shanghai, como ciudad a nivel provincia en China, haciendo énfasis particular en la abolición de condados para el establecimiento de distritos urbanos. Posteriormente se analizará el principal cambio en la gobernabilidad territorial del Distrito Federal, que consistió en el establecimiento de la Ciudad de México. Esta reforma, recién aprobada en el 2016, ha cambiado las relaciones de poder entre la capital mexicana y el gobierno federal. La última parte concluye mediante un análisis comparativo entre los cambios en la gobernabilidad territorial que el gobierno central de China y el gobierno federal de México han implementado en Shanghai y la Ciudad de México respectivamente.

 

Shanghai: centralización territorial 

Durante la década de los 1990s, la territorialidad de Shanghai estaba principalmente compuesta de la relación entre el gobierno central, el gobierno de la ciudad, distritos, condados y parques industriales para las inversiones de empresas extranjeras (刘君德,2002). A pesar de que Shanghai era una ciudad a nivel provincia, la gobernabilidad estaba descentralizada entre los diversos territorios administrativos. Particularmente la creación de parques industriales suponía una fragmentación del control sobre los recursos (刘君德,2002), ya que estos parques no eran meras “excepciones territoriales” donde las empresas extranjeras tenían trato preferencial, sino que pertenecían también a los diversos rangos del sistema territorial de China, contando con sus propios organismos gubernamentales, planes urbanos y presupuesto público (Cartier, 2016). La administración y operación de las empresas paraestatales, encargadas de la construcción de infraestructura y servicios públicos, era un ejemplo concreto que reflejaba la falta de coordinación en la gobernabilidad de Shanghai durante la década de los 1990s. Particularmente los gobiernos de los condados y parques industriales encargaban proyectos a sus respectivas empresas paraestatales, fragmentando la funcionalidad de los servicios públicos y construyendo obras redundantes (刘君德,2002). En 1993, el gobierno central cambió la territorialidad de Shanghai mediante la fusión del condado Pudong y el condado Chuansha para establecer el distrito Pudong.

El distrito Pudong es un distrito a nivel sub-provincia, lo que le confiere una característica política más centralizada que la que cualquier distrito urbano tiene (Cartier, 2015). El gobierno central estableció cinco distritos industriales de desarrollo en Pudong con el rango de importancia nacional dentro del sistema territorial de gobierno de China. En otras palabras, la gobernabilidad de estos territorios estaba en directa relación con los planes del gobierno central, ya que se encontraban circunscritos en un distrito a nivel sub-provincia ubicado en una ciudad a nivel provincia (Cartier, 2015). El gobierno de Pudong tuvo acceso a grandes extensiones de tierra agrícola para uso industrial y comercial; obteniendo también numerosas fuentes de impuestos que sirvieron para capitalizar sus propias empresas paraestatales de construcción de infraestructura (任新建,韩佳,李浩,张苑,陈禹志,罗新宇,蒋学伟, 2012). La década de los 1990s fue el período de crecimiento económico más importante de Shanghai, teniendo a Pudong como pivote principal de desarrollo. En 1990, antes del establecimiento de Pudong, el PIB de Shanghai creció apenas 3.8%, ocupando el lugar 26 entre todas las provincias, ciudades a nivel provincia y regiones autónomas; sin embargo, cuatro años más tarde registró un crecimiento de 14.7%, ocupando el lugar 4 a nivel nacional (上海统计局, 2015).

Sin embargo, una década después del establecimiento de Pudong, la desaceleración económica de la ciudad planteó al gobierno central la necesidad de formular nuevas reformas territoriales. Del 2007 al 2009, el crecimiento real del PIB de Shanghai disminuyó de un 14% a un 8.2% (上海统计局, 2015), adicionalmente, la ciudad se preparaba para albergar la Expo Mundial. En este contexto, el gobierno central inició el proceso de fusionar el distrito Nanhui con el distrito Pudong.  En 2001, después del gran auge económico que tuvo Pudong, el colindante condado de Nanhui fue establecido como distrito. Sin embargo, sería ocho años después que el gobierno central aprobara la fusión entre estos dos distritos, incrementando el área del distrito a nivel sub-provincia para que alcanzara los 1,210 kilómetros cuadrados (杨扬, 2009). La vasta extensión de tierra rural e industrial de Nanhui se convirtió en un nuevo potencial espacio de expansión para el proceso económico que había transformado a Pudong desde principios de la década de los 1990s. Dos años después de esta fusión, el gobierno central aprobó otros dos cambios territoriales iguales: en 2011 fusionó el distrito Luwan y el distrito Huangpu y cuatro años después hizo lo mismo con los distritos Zhabei y Jingan (新浪上海, 2011). El gobierno central continuó modificando la configuración territorial de Shanghai, aboliendo condados y estableciendo distritos urbanos. A mediados del 2016, el Ministerio de Asuntos Civiles del Consejo de Estado aprobó el establecimiento de Chongming como distrito. Esto concluyó la historia de Shanghai como una ciudad de distritos y condados, para ser ahora una ciudad a nivel provincia con únicamente distritos bajo su jurisdicción.

Estas reformas territoriales han centralizado el desarrollo y operación de servicios públicos e infraestructura urbana, mediante la modificación en la estructura administrativa de las empresas paraestatales. En otras palabras, el establecimiento de distritos se ha reflejado también en una reforma a la economía urbana de la ciudad. En 2012, había aproximadamente 111 empresas paraestatales en Shanghai encargadas de la construcción de infraestructura urbana y servicios públicos. Sin embargo, únicamente 6 de ellas tienen acceso preferencial a cuantiosos subsidios, préstamos, concesiones de uso de suelo y transferencias financieras por parte del gobierno de la ciudad, lo que ha provocado que durante los últimos años las demás empresas sean absorbidas o vendidas (王道军, 赵边沁 2010; 任新建,韩佳,李浩,张苑,陈禹志,罗新宇,蒋学伟. 2012). Particularmente dos empresas paraestatales encargadas de la construcción, operación y mantenimiento de infraestructura urbana son las que desarrollan los mayores proyectos en la ciudad: la Corporación de Inversión y Construcción Urbana de Shanghai y la Corporación Jiushi Shanghai. Estas empresas se encargan de proyectos como infraestructura de transporte público, drenaje, gas, agua y electricidad (任新建,韩佳,李浩,张苑,陈禹志,罗新宇,蒋学伟. 2012).

 

Ciudad de México: la abolición del “Distrito Federal”

Las grandes ciudades de América Latina, incluyendo a la capital de México, concentran la mayor parte de la población y los recursos económicos de sus respectivos países; sin embargo, su gobernabilidad carece de planificación estratégica y está frecuentemente fragmentada (Aguilar, et. al. 2003). Ante una débil función del estado para regular los procesos sociales y económicos, la capital mexicana presenta un asimétrico patrón de crecimiento y gobernabilidad urbana. En 1970, el gobierno federal dio a la ciudad su actual configuración territorial, dividiéndola en 16 jurisdicciones denominadas “delegaciones” (UNAM, s.f.). Bajo este orden político, la ciudad era el único “distrito federal” de México, estando bajo el control directo del gobierno federal, en contraste con las 31 provincias restantes que tienen un mayor grado de autonomía para administrar su presupuesto público y otros recursos dentro de sus jurisdicciones. El nombramiento del gobierno del Distrito Federal, sus capacidades administrativas y la asignación de presupuesto eran prerrogativas exclusivas del gobierno federal. En otras palabras, la ciudad dependía completamente de las decisiones tomadas por el presidente de México y su gabinete. Los proyectos de obra pública así como los servicios debían primero recibir aprobación del gobierno federal para que se pudieran efectuar. Sin embargo, la tendencia a la descentralización política de la década de los 1980s se reflejó también en la discusión sobre una reforma política necesaria para el Distrito Federal.

El gobierno federal otorgó gradualmente más autonomía política al Distrito Federal durante la década de los 1980s y 1990s. En 1988, se estableció la “Asamblea de Representantes”, que fungía como órgano legislativo de la capital mexicana y cinco años después se le otorgó un control sobre la administración de los ingresos y egresos de su presupuesto público (UNAM, s.f.). Sin embargo, la reforma política que cambiaría de manera decisiva las relaciones de poder entre el gobierno federal y el gobierno del Distrito Federal se aprobó en 1997, cuando se descentralizó totalmente la administración pública de la capital, desvaneciéndose casi totalmente el control que ejercía el gobierno federal. Esta reforma permitió a la ciudadanía del Distrito Federal elegir a la cabeza de su gobierno, y tres años después también pudieron determinar a los representantes públicos en cada una de las “delegaciones” (UNAM, s.f.). Durante la siguiente década se discutió la profundización en la reforma política del Distrito Federal en diversos foros e instituciones (Senado de la República, 2012; Bolaños, 2013) y fue hasta el 2016 cuando el gobierno federal aprobó otro cambio substancial en la relación de poder que tenía con la capital.

El 29 de Enero del 2016 el gobierno federal aprobó una nueva reforma política mediante la cual abolió el Distrito Federal y estableció oficialmente a la capital como la “Ciudad de México”. El pilar principal de esta nueva reforma fue concebir a la capital como una “entidad federativa que goza de autonomía en todo lo concerniente a su régimen interior y a su organización política y administrativa” (Diario Oficial de la Federación, 2016), es decir, modificar las relaciones territoriales de poder de la capital para convertirla en una provincia más de México. Desde el punto de vista jurídico, el último paso en esta reforma fue la aprobación de la Constitución Política de la Ciudad de México, el 31 de Enero del 2016 (Suárez, 2017). Esta reforma a la gobernabilidad territorial de la Ciudad de México impacta directamente a la administración de los recursos dentro de su jurisdicción, otorgándole poderes plenos a su gobierno para establecer impuestos o ingresos de actividades económicas, como se enuncia a continuación: “Las leyes federales no limitarán la facultad de la Ciudad de México para establecer las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles y las derivadas de la prestación de servicios públicos a su cargo (…)” (Diario Oficial de la Federación, 2016).

Uno de los elementos más importantes de la reforma política de la Ciudad de México es la abolición de las “delegaciones” y el establecimiento de las “alcaldías”. En términos de autonomía política, la característica esencial de estas nuevas jurisdicciones es similar a la de los distritos urbanos en China: “(…) la Legislatura aprobará el presupuesto de las Alcaldías, las cuales lo ejercerán de manera autónoma en los supuestos y términos que establezca la Constitución Política local” (Diario Oficial de la Federación, 2016). Al igual que los distritos en las ciudades chinas, las nuevas “alcaldías” tendrán límites en sus poderes administrativos, ya que actuarán siempre bajo la aprobación del gobierno de la Ciudad de México (Diario Oficial de la Federación, 2016). La reforma política también contempla la creación de un Consejo de Desarrollo Metropolitano, que será un organismo político que coordine las políticas públicas de las “alcaldías” en materia de desarrollo urbano, transporte, protección al medio ambiente, seguridad pública, tránsito y otros servicios (Diario Oficial de la Federación, 2016). Este tipo de institución coordinadora del desarrollo económico existe en la capital desde que era el Distrito Federal; sin embargo, sus planes y estrategias han sido siempre limitados y carecen de un sustento legal (Sanchez, 2016; Flores, 2016).

A pesar de los poderes que la reforma ha otorgado al gobierno de la Ciudad de México, aún no han desaparecido completamente otros mecanismos de control del gobierno federal sobre la ciudad. Tal es el caso del nombramiento de los representantes en el organismo legislativo de la ciudad, que de acuerdo a la reforma, el gobierno federal podrá nombrar a 40%  de ellos (Proceso a, 2016; Proceso b, 2016; Rosagel, 2016). Por otro lado, las “alcaldías” no tendrán un estatus jurídico independiente, al estar supeditadas a la aprobación del gobierno de la ciudad. En este sentido, no son como los “municipios”, unidades territoriales que configuran a las provincias en México, que cuentan con mayores capacidades políticas para decidir sobre el uso de sus recursos (Rosagel, 2016). En otras palabras, la Ciudad de México no será un territorio completamente descentralizado, como cualquier otra provincia en México. La reforma política también pondrá a consideración el cambio de los límites de las futuras “alcaldías”, ya que actualmente algunas ocupan una gran extensión de tierra con una baja densidad poblacional mientras que otras son pequeñas en extensión pero con un gran número de habitantes, lo que dificulta la administración de los servicios públicos (Sanchez, 2016).

 

Conclusiones

 

Las reformas políticas con las cuales el gobierno central de China y el gobierno federal de México han reconfigurado a Shanghai y a la Ciudad de México respectivamente representan una estrategia de gobernabilidad territorial. En el caso de Shanghai, el gobierno central ha otorgado más poder al gobierno de la ciudad mediante la abolición de condados y el establecimiento de distritos. En contraste, el gobierno federal mexicano ha impulsado una reforma que tenía como idea central la consolidación de la autonomía política del gobierno de la Ciudad de México; sin embargo, sigue manteniendo un control indirecto sobre la capital.

La tabla 2 muestra un resumen comparativo entre las reformas territoriales de ambas ciudades. En Shanghai, las relaciones de poder son centralizadas. Por un lado, el gobierno central mantiene control directo sobre la ciudad por ser una jurisdicción a nivel provincia, y complementariamente, el gobierno de la ciudad controla directamente los distritos. La Ciudad de México está en una territorialidad más complicada. El gobierno federal mexicano sigue teniendo un control indirecto, mediante la Asamblea de Representantes, sobre los asuntos de la ciudad. Por otro lado, el gobierno de la Ciudad de México controla directamente a las alcaldías. Shanghai es una ciudad que puede planear de manera más eficiente y coordinada las políticas públicas y planes urbanos; en contraste, aunque el gobierno de la Ciudad de México controla directamente las alcaldías, el Consejo de Desarrollo Metropolitano no cuenta con los recursos suficientes como para implementar planes regionales.

 

Tabla 2. Reformas territoriales en Shanghai y la Ciudad de México

Variable de análisis Shanghai Ciudad de México
Relación de poder entre los territorios Control directo del gobierno central sobre la ciudad.

Control directo del gobierno de la ciudad sobre sus distritos

Control indirecto del gobierno federal sobre la ciudad.

Control del gobierno de la ciudad sobre sus alcaldías

Cambios en los territorios administrativos Abolir condados

Establecer distritos

Abolir delegaciones

Establecer alcaldías

Principal ventaja Coordinación en políticas públicas y administración de servicios públicos Balance de poder entre el gobierno federal y el gobierno de la ciudad
Principal debilidad Concentración vertical del poder Falta de coordinación y planeación entre alcaldías

 

El procedimiento para planear y aprobar una reforma política en China y México es también substancialmente diferente en términos institucionales y temporales. El gobierno central de China cambió de manera drástica la configuración territorial de Shanghai en aproximadamente 15 años, mientras que el gobierno mexicano reformó políticamente la Ciudad de México de manera gradual y en un lapso aproximadamente de 30 años. El Ministerio de Asuntos Civiles del Consejo de Estado aprueba y anuncia los cambios territoriales en China, de acuerdo a planes económicos y políticas nacionales; por otro lado en México las instituciones del gobierno federal deben considerar a los gobiernos locales y deliberar los principios jurídicos de las reformas políticas por períodos más extensos. La configuración territorial de distritos en Shanghai ha sido la base para mantener el acelerado crecimiento económico y centralizar la administración de los servicios públicos, caso opuesto a la Ciudad de México, donde aún permanece el control político fragmentado entre el gobierno federal, el gobierno de la ciudad, las alcaldías y un Consejo de Desarrollo Metropolitano. Este análisis comparativo de estrategias territoriales de poder mostró un aparato estatal en China más flexible y con alta capacidad de adaptabilidad de acuerdo al contexto económico o social, mientras que en México persiste un sistema institucional que no termina de concretar su evolución política hacia la descentralización.

 

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