La paradiplomacia, entendida como la parte de la acción internacional gubernamental llevada a cabo por parte de gobiernos regionales o locales, ha crecido de manera constante en las últimas décadas siendo ya un componente fundamental a la hora de entender las relaciones internacionales ¹.
A pesar de que cada vez hay más estudios sobre este fenómeno de creciente importancia, lo cierto es que los estudios académicos sobre la paradiplomacia hasta las últimas décadas se habían centrado casi exclusivamente en el uso de herramientas de acción paradiplomáticas por parte de gobiernos occidentales ², ignorando el empleo de estas por gobiernos de otros lugares del mundo.
En el caso chino, el aspecto de la importancia de la paradiplomacia en las relaciones exteriores del país ha sido estudiado más a fondo en la última década ³ ⁴. El estudio de esta presenta múltiples diferencias con respecto al comparativamente más desarrollado análisis del rol de la paradiplomacia en países de Europa y Norteamérica. El principal motivo que explica estas diferencias son las distinciones básicas entre el sistema administrativo subnacional chino y los de los países occidentales.
Características de la política local china
La descentralización de un país es uno de los factores que va a determinar cuán independiente va a ser la agenda de las administraciones locales a la hora de emplear las herramientas de acción internacional que tienen a su disposición y la manera en la que las van a emplear en primer lugar ⁵, por lo tanto entender el sistema administrativo local chino es fundamental para entender el funcionamiento y rol que juega la paradiplomacia en las relaciones internacionales de la RPC, y entender las diferencias que esta presenta comparada con la presente en países de la OCDE.
China se encuentra dividida en 34 divisiones de nivel provincial: 23 provincias, 4 municipios (Beijing, Chongqing, Shanghái y Tianjin), 5 regiones autónomas (Guangxi, Mongolia Interior, Ningxia, Tíbet y Xinjiang) y 2 regiones administrativas especiales (Hong Kong y Macao). Los municipios tienen poder provincial y reportan directamente al gobierno central, las regiones autónomas cuentan con mayor independencia que las provincias. Las regiones especiales tienen la mayor autonomía. A nivel inferior, las provincias se dividen en ciudades, excepto los municipios y las dos regiones administrativas especiales que ya son ciudades. A su vez, las ciudades se subdividen en condados rurales (Xian) o distritos urbanos (Qu), y estas en áreas rurales desarrolladas (Zhen), rurales remotas (Xiang) y zonas urbanas principales (Jiedao).⁶
Estas divisiones tienen bajos niveles de independencia política, a pesar de que en los años 80 hubo un intento de descentralización administrativo, con la PRC incluso introduciendo elecciones locales en algunas áreas rurales ⁷, la mayor parte de estas reformas fueron revertidas y cuando no ralentizadas a medida que las capacidades del gobierno central para administrar asuntos locales creció durante el boom económico ⁸. Recientemente sólo las regiones administrativas especiales gozan de una cierta autonomía e inclusa la de estas regiones ha sido reducida en los últimos años.
En general el sistema chino está más centralizado políticamente que la de la mayoría de países occidentales, pero fiscalmente la situación es muy diferente; las administraciones locales chinas realizan una significativamente mayor parte del gasto público que el gobierno central y recogen casi la mitad de los ingresos fiscales del país ⁹, una situación prácticamente única que revela un nivel de descentralización económica mayor que la media de la OCDE ¹⁰. La situación tiene efectos sobre la manera en la que las administraciones locales desempeñan sus funciones, incluyendo la paradiplomacia, y continuará siendo un factor distintivo en el futuro, aunque en los últimos años ha habido propuestas de recentralización fiscal, en parte debido a los efectos negativos sobre el déficit y la deuda del país de este alto nivel de autonomía económica ¹¹ y en parte debido a las tendencias re-centralizadoras del gobierno chino desde el nombramiento de Xi Jinping como secretario general del Partido Comunista Chino ¹² como estrategia para luchar contra ineficiencias económicas y la corrupción local.
¿Cómo afecta esto a la paradiplomacia china?
Los efectos de estás dos dinámicas (el bajo nivel de autonomía política y el alto nivel de autonomía fiscal) repercuten en la manera en la que la paradiplomacia es empleada por parte de los gobiernos locales y regionales chinos, con herramientas de este tipo siendo empleadas principalmente con objetivos de carácter económico ¹³ y siguiendo la línea del gobierno central en aspectos geopolíticos ¹⁴. Como veremos en consiguientes artículos de esta serie estás diferencias informan la manera en la que China emplea la paradiplomacia.
En comparación no se verán algunas dinámicas que podemos encontrar en países occidentales, como regiones con aspiraciones soberanistas usando la paradiplomacia para diseñar su propia política exterior separada de la del estado central como el caso del Ministerio de Relaciones Internacionales de Québec o las embajadas de la Generalitat de Cataluña, ni tampoco el uso de la paradiplomacia como arma en conflictos entre diversos actores políticos dentro de un mismo país, en el caso de que uno controle un gobierno local y el otro el gobierno central.